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Actuaciones irregulares en las Direcciones de Estudios Sectoriales

Bogotá D.C., febrero 17 de 2011

Doctora
SANDRA MORELLI RICO
Contralora General de la República
Despacho.

Asunto: Actuaciones irregulares en las Direcciones de Estudios Sectoriales

Respetada doctora Sandra:

Nos permitimos poner en su conocimiento algunas decisiones tomadas por algunos(as) Contralores Delegados(as) y/o Directores(as) que consideramos, no sólo van en contra de su política de fortalecer las Direcciones de Estudios Sectoriales, sino que además, riñen abiertamente con lo planteado por usted en su propuesta presentada ante el Consejo de Estado cuando postuló su nombre para dirigir el principal órgano de Control Fiscal en Colombia y, con el discurso que ha venido manejando en todos los foros tanto públicos como privados, donde ha expresado una y otra vez su interés por capacitar a los funcionarios y fortalecer el proceso de evaluación de las políticas públicas, de conformidad con lo ordenado por la Constitución, la ley y la normatividad vigente, con el propósito de buscar un mejor desarrollo de nuestras funciones.

Las DES, son fruto de un juicioso estudio tendiente a fortalecer la actividad misional de la CGR mediante el acompañamiento profesional del control fiscal micro con el control fiscal macro. Esta fue la esencia del Decreto Ley 267 de 2000 que les da vida, el cual, en sus artículos 17 (que desarrolla el artículo 13 de la ley 106 de 1993) y 53, fijó sus objetivos y funciones y mal haría hoy la alta dirección en pretender fortalecer el control micro en detrimento del control macro, cuando ambos cumplen una función misional desde el orden constitucional y legal, tal como lo establece el artículo 267 superior.

“ARTICULO 17. OBJETIVO DE LAS DIRECCIONES. Es objetivo de las direcciones orientar y dirigir en forma inmediata en el ámbito de la competencia a ellas asignadas, el conjunto de labores y actividades que demande el ejercicio de sus funciones, responder, en su respectivo nivel, por los resultados de la gestión misional o administrativa, según el caso; por la conducción institucional; por la orientación de las políticas y su formulación; por el apoyo inmediato de naturaleza técnica que demande cada contraloría delegada, gerencia nacional o los directivos de otras áreas. (Subrayado fuera de texto original).

ARTICULO 53. DIRECCIONES DE ESTUDIOS SECTORIALES. Son funciones de las direcciones de estudios sectoriales en lo que compete a su respectivo sector y a la contraloría delegada de la cual forman parte y en desarrollo de su misión consagrada en el presente Decreto:

1. Dirigir los estudios de seguimiento y evaluación del desempeño de la gestión fiscal con respecto al Plan de Desarrollo Económico, Social y Ambiental en lo pertinente a su respectivo sector, bajo la orientación de la Contraloría Delegada de Economía y Finanzas Públicas y del Contralor Delegado del sector correspondiente.

2. Dirigir los estudios sectoriales en materia organizacional, de gestión, fiscales y de política pública, establecer las limitaciones propias del sector o sistema administrativo respectivo y formular propuestas y recomendaciones de tipo macrosectorial.

3. Dirigir los estudios sobre el sistema nacional de control interno y la forma como éste se desarrolla en el respectivo sector.

4. Estudiar y conceptuar sobre la eficiencia en el cumplimiento de los principios de la función administrativa de las reformas administrativas sectoriales.

5. Proponer, en coordinación con la Oficina de Planeación, indicadores de tipo sectorial que permitan evaluar el desempeño de las políticas públicas y la intervención del Estado en el sector respectivo, evaluar los resultados de estos indicadores y el cumplimiento de las metas respectivas.

6. Elaborar estadísticas sectoriales útiles en la conceptualización del desempeño fiscal, administrativo, institucional y de políticas públicas.

7. Elaborar los mapas de riesgo correspondientes al sector para orientar las acciones prioritarias de vigilancia fiscal.

8. Orientar en una perspectiva sectorial la identificación de los problemas que resulten de la gestión de las entidades públicas y su presencia en los niveles administrativos, organizacionales, fiscales y financieros, de forma que la Contraloría Delegada, a través de la Dirección de Vigilancia Fiscal, pueda elaborar un mapa sectorial de riesgos que le permita priorizar sus intervenciones y contextualizar con una visión integral el ejercicio de la vigilancia fiscal.

9. Aportar la información sectorial necesaria para el desarrollo de las funciones de la Contraloría Delegada de Economía y Finanzas Públicas, en particular para los temas macro de naturaleza fiscal y de desempeño económico de los sectores.

10. Las demás que le asigne la ley”.

Es claro entonces, que las DES cuentan con funciones y competencias claramente definidas y limitadas por el ordenamiento legal. Sin embargo, en la realidad, las nuevas funciones asignadas por los directivos, mediante comunicaciones u oficios, sin soporte jurídico alguno, van en contravía de lo establecido en el mencionado Decreto. De esta manera, se están impartiendo órdenes a algunos funcionarios para que desempeñen labores que no corresponden a las de sus cargos o que son competencia de otras dependencias, distintas a las que pertenecen.

Efectivamente, se han presentado casos en los cuales se está ordenando a funcionarios de las DES asumir funciones que son competencia de la DVF o para que adelanten actividades que son competencia de otras Delegadas, tales como ejecución de auditorías, procesos administrativos sancionatorios, en algunos casos en forma simultánea con las labores de las DES, disminuyendo ostensiblemente el número de funcionarios requeridos para adelantar las actividades propias de las DES, situación que entorpece su normal funcionamiento y ocasiona retrasos en la ejecución del Plan de Acción.

Lo anterior en nuestro criterio, contradice el horizonte que su administración ha trazado como política relacionada para el fortalecimiento de las DES, y deja claro que existe una interpretación equivocada de sus directrices por parte de las jefaturas de las Contralorías Delegadas y así como de las Direcciones de Estudios Sectoriales, trayendo como consecuencia el desmantelamiento de las DES y su desnaturalización, toda vez que con la suspensión de la elaboración de los estudios sectoriales y el traslado paulatino de sus funcionarios, se deja de cumplir con el mandato constitucional de realizar el análisis de las políticas públicas y el control fiscal macro.

Este tipo de traslados, sin acto administrativo motivado, puede conllevar para los funcionarios a quienes se les asignan nuevas funciones, diferentes a las que fueron posesionados, incurrir en conductas tipificadas como disciplinarias, en el Código Disciplinario Único - Ley 734 de 2002 y Código Penal (Ley 599 de 2000).

“LEY 734 DE 2002. ARTÍCULO 34. DEBERES. Son deberes de todo servidor público: 1. Cumplir y hacer que se cumplan los deberes contenidos en la Constitución, los tratados de Derecho Internacional Humanitario, los demás ratificados por el Congreso, las leyes, los decretos, las ordenanzas, los acuerdos distritales y municipales, los estatutos de la entidad, los reglamentos y los manuales de funciones, las decisiones judiciales y disciplinarias, las convenciones colectivas, los contratos de trabajo y las órdenes superiores emitidas por funcionario competente.

ARTÍCULO 35. PROHIBICIONES. A todo servidor público le está prohibido:

1. Incumplir los deberes o abusar de los derechos o extralimitar las funciones contenidas en la Constitución, los tratados internacionales ratificados por el Congreso, las leyes, los decretos, las ordenanzas, los acuerdos distritales y municipales, los estatutos de la entidad, los reglamentos y los manuales de funciones, las decisiones judiciales y disciplinarias, las convenciones colectivas y los contratos de trabajo.

2. Imponer a otro servidor público trabajos ajenos a sus funciones o impedirle el cumplimiento de sus deberes. (Subrayados fuera de texto original).

LEY 599 DE 2000. ARTICULO 428. ABUSO DE FUNCIÓN PÚBLICA. El servidor público que abusando de su cargo realice funciones públicas diversas de las que legalmente le correspondan, incurrirá en prisión de dieciséis (16) a treinta y seis (36) meses e inhabilitación para el ejercicio de derechos y funciones públicas por ochenta (80) meses.

Es claro que al asignar funciones que no son competencia del cargo para el cual el funcionario fue nombrado, se contraviene lo estipulado en la Constitución, la ley y el manual de funciones de esta entidad.

Al respecto la Corte Constitucional ha sido clara y en su Sentencia C-447/96, que establece:

“MANUAL ESPECIFICO DE FUNCIONES. Las funciones concretas o específicas que le corresponde cumplir a cada uno de esos empleos en el ente gubernamental al que pertenezca el cargo, son fijadas por el jefe del organismo respectivo en el llamado Manual Específico de Funciones que no puede violar normas de superior jerarquía, esto es, la Constitución y las leyes. (Subrayado fuera de texto).

DESCRIPCION DE FUNCIONES DEL SERVIDOR PUBLICO – Finalidad. La descripción, en forma clara y precisa, de las funciones que compete cumplir a cada servidor público tiene un propósito loable, ya que permite al funcionario el conocimiento de las labores que debe realizar para el ejercicio pleno, efectivo y eficiente de sus deberes; y facilita a las autoridades el control sobre ellos, pues el empleado público es responsable no sólo por infringir la Constitución y la ley, sino también por la omisión o la extralimitación en el ejercicio de las tareas que se le han asignado.

Preocupa (…) que a un funcionario público lo puedan trasladar a otra dependencia a desempeñar funciones que desconoce. Sin embargo, ello no es así, pues la flexibilidad de la planta de personal no se predica de la función asignada al empleo sino del número de funcionarios que pueden cumplirla, pues, siguiendo el ejemplo anotado, si se trata del cargo de "Técnico en ingresos públicos" su función siempre será la misma, sin interesar la dependencia a la cual pertenezca. (…)”

La asignación de funciones que desbordan las funciones y competencias que les corresponden a los funcionarios, se hacen con base en interpretaciones acomodaticias, tales como:

Que un profesional de la CGR debe estar en capacidad de adelantar cualquier función o competencia, desconociendo la división del trabajo que tan excelentes resultados ha arrojado dentro del modelo de administración moderna.

Que la planta de la CGR es global y por tal razón un funcionario puede ser trasladado de dependencia a dependencia sin necesidad de tener en cuenta consideración alguna por parte de la administración.

Que en el manual de funciones existe aquella que dice “las demás funciones que les asigne el jefe inmediato”, lo cual permite a éste asignar la función que a bien tenga.

Nada más lejos de la realidad, Señora Contralora, entre otras muchas razones de orden técnico, lógico y jurídico, por lo siguiente:

1.El Decreto 2539 de 2005, por el cual se establecen las competencias laborales para los empleos públicos define claramente los elementos que conforman la competencia de un cargo público. “Artículo 2°. Definición de competencias. Las competencias laborales se definen como la capacidad de una persona para desempeñar, en diferentes contextos y con base en los requerimientos de calidad y resultados esperados en el sector público, las funciones inherentes a un empleo; capacidad que está determinada por los conocimientos, destrezas, habilidades, valores, actitudes y aptitudes que debe poseer y demostrar el empleado público”. (Subrayado fuera de texto).

Esto quiere decir que para que un funcionario pueda asumir una función o competencia sólo puede hacerlo si cumple con los requisitos mencionados.

2. En relación con el concepto de planta global de las entidades públicas y con los traslados de funcionarios, la Corte Constitucional en sentencia C-447 de 1996 expresó:

(…) Preocupa a la actora - con plausible interés- que a un funcionario público lo puedan trasladar a otra dependencia a desempeñar funciones que desconoce. Sin embargo, ello no es así, pues la flexibilidad de la planta de personal no se predica de la función asignada al empleo sino del número de funcionarios que pueden cumplirla, pues, siguiendo el ejemplo anotado, si se trata del cargo de "Técnico en ingresos públicos" su función siempre será la misma, sin interesar la dependencia a la cual pertenezca. Los artículos demandados en ningún momento facultan a obrar de manera distinta.”

No obstante, y como se puede inferir del pronunciamiento integral de la Corte, el movimiento del personal a otras dependencias, no implica el cambio de la función del empleo respectivo. De esta manera las funciones básicas del empleo se conservarán, sin interesar la dependencia a la cual se pertenezca.

Es así como en el caso particular, si se trata de una planta global, es procedente la ubicación del funcionario en una u otra dependencia, sin desconocer las funciones propias del empleo para el cual fue contratado.

La flexibilidad de la planta de personal no se predica de la función asignada al empleo sino del número de funcionarios que pueden cumplirla”. (Subrayados fuera de texto).

Desde 1996 la Corte Constitucional (sentencia T-715/96) ha venido reafirmando su tesis. PODER DISCRECIONAL DE LA ADMINISTRACION- Libertad limitada sobre traslados. “En conclusión, de la jurisprudencia de la Corte sobre traslados se deduce que la administración goza de discrecionalidad para decidir sobre la reubicación de su personal. No obstante, esta libertad se ve limitada de la siguiente manera: a) el traslado debe efectuarse a un cargo de la misma categoría y con funciones afines; b) para la concesión o la orden de traslado debe atenderse a las consecuencias que el puede producir para la salud del funcionario; y c) en circunstancias muy especiales la administración debe consultar también los efectos que la reubicación del funcionario puede tener sobre el entorno del mismo.”

3. La Comisión Nacional del Servicio Civil en concepto de abril 21 de 2009 radicado 2-2009-06277-06496 respecto del tema de “las demás funciones que asigne el jefe inmediato” determina que: “(…) el jefe inmediato si puede asignar otras funciones diferentes a las expresamente mencionadas en el Manual de Funciones y Requisitos de la entidad, de acuerdo a las necesidades del servicio, a los fines y objetivos propios de cada entidad, pero, dentro del contexto de las funciones propias del funcionario y acordes al cargo que ejerce y para el cual ha sido nombrado…”1 (subrayado fuera del texto).

La Corte Constitucional en su sentencia T-105/02 establece: “Considera la Sala del caso, llamar la atención sobre la forma impropia como usualmente dentro de la administración pública se asignan funciones de un cargo, a través del mecanismo denominado “asignación de funciones” mecanismo o instituto que no existe jurídicamente como entidad jurídica autónoma dentro de las normas que rigen la administración del personal civil al servicio del Estado. Se considera del caso precisar, que dicha función de amplio contenido no puede ser ilimitada, sino que debe referirse siempre y en todos los casos a un marco funcional y concreto, esto es, que dichas funciones deben hacer referencia a las funciones propias del cargo que se desempeña por el funcionario a quien se asignan. No es procedente su descontextualización, de tal manera que el jefe inmediato sí puede asignar otras funciones diferentes a las expresamente contempladas en el respectivo Manual de Funciones y Requisitos de la entidad, de acuerdo a las necesidades del servicio, a los fines y objetivos propios de cada entidad, pero, dentro del contexto de las funciones propias del funcionario y acordes al cargo que ejerce y para el cual ha sido nombrado.

Señora Contralora, consideramos que sus directrices no son las de desconocer la Constitución, la Ley y la normatividad vigente. Por tanto, solicitamos de forma respetuosa, se adelanten las actuaciones pertinentes a fin de que estas situaciones sean corregidas, pues de no ser así, quienes están suscribiendo este tipo de memorandos pueden verse incursos en procesos disciplinarios por presunta extralimitación de funciones.

Sin otro particular, nos permitimos suscribirnos de Usted.

Cordialmente,

CARLOS SAAVEDRA ZAFRA CARLOS RAMIREZ DEL CASTILLO Presidente Nacional Secretario General

SALVADOR MORENO VASQUEZ Presidente Seccional Bogotá